인천시 도심 복합개발, 제도 운영을 위한 사업체계 구축 필요

인천의 도시공간은 과거의 양적 팽창 중심에서 벗어나, 기존 도시 자산을 효율적으로 재구조화하는 질적 전환기를 맞이하고 있다. 「도심 복합개발 지원에 관한 법률」 에 따른 도심 복합개발은 기존 도시정비 방식으로는 한계가 명확했던 도심 내 역세권 노후지역 및 준공업지역 등을 대상으로, 주거·상업·업무 등의 기능이 결합된 거점을 조성하고 신속한 주택공급을 추진하기 위해 설계된 제도이다.
본 제도는 민간 전문기관(신탁·리츠)에 사업시행자 권한을 부여하고, 「공공주택 특별법」 상 공공에 부여되는 각종 인센티브와 유사한 수준을 적용받을 수 있도록 한다. 아울러 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시혁신구역 지정을 병행할 수 있는 구조를 갖추고 있다.

도심 복합개발 제도 도입에 따른 사업체계 구축 필요

2025년 11월 12일 「인천광역시 도심 복합개발 지원에 관한 조례」가 제정됨에 따라 제도 운영을 위한 기본 틀이 마련되었다. 그러나 규제 특례와 이에 상응하는 공공기여가 정밀하게 맞물려야 하는 사업 구조의 복잡성으로 인해 의사결정 지연, 지역별 적용 편차 확대, 행정 책임 소재 혼선, 특정 사업지 특혜 논란 등의 부작용이 우려된다. 따라서 인천의 지역 여건에 부합하는 도심 복합개발 사업체계 구축이 시급하다.
특히 사업 관리를 위한 지자체 차원의 실무 매뉴얼과 타당성 검증 체계 마련이 필수적이다. 유사 정비사업 제도와의 경합 및 혼란을 방지하기 위해 입지·규모·시행 주체 등의 특성을 종합적으로 고려해야 한다. 이와 함께 사업 추진에 따른 특혜 시비를 차단하고 일선 행정을 지원할 수 있도록, 초기 스크리닝 장치 마련 및 전문 지원기구 중심의 객관적 검증 체계 도입이 추진되어야 한다.
사업유형 및 추진단계별 쟁점
사업유형 측면에서는 규제 특례가 민간의 수익성 보전 수단으로 악용되지 않도록 해야 한다. 예를 들어 공공기여를 최소화하고자 용도지역 미변경을 전제로 공동주택 위주의 계획을 수립하거나, 반대로 용적률 완화를 목적으로 무리하게 용도지역 변경을 추진하여 주거환경 악화 및 기반시설 과부하를 유발하는 등의 부작용을 방지해야 한다. 이에 사업유형, 용도지역, 복합기능 비율 등을 고려한 차등적 검토 기준을 마련해야 한다.

추진단계 측면에서는 초기 복합개발계획 입안 단계에서 관할 기초지자체가 60일 이내에 수용 여부를 통보해야 하는 등 실무적 검토 부담이 가중될 것으로 예상된다. 이에 사업 제안에 따른 특혜 시비와 행정력·예산 낭비를 방지하기 위한 가이드라인이 필요하다. 아울러 토지등소유자와의 갈등을 조정하고, 인허가 과정에서 경미한 변경 절차를 악용해 필요 기능을 축소·회피하는 시도를 차단할 수 있는 제도적 장치를 마련해야 한다.

도심 복합개발 사업체계 구축 방안

사업체계 구축 방안으로 규제 특례 및 공공기여 운영 방향, 사전검토 체계 및 체크리스트 마련, 사전검토 운영위원회 운영, 복합개발사업 지원기구 구성을 제안한다. 이는 사업성 위주 개발을 지양하고, 공공성을 확보하기 위한 실무적 운영체계로서 의미가 있다.

1. 규제 특례 및 공공기여 운영 방향
성장거점형은 공공 주도의 선도사업 추진이 필요한 유형으로, 도시기본계획상 중심지 체계와 연계해야 한다. 주거중심형-역세권은 민간 주도의 개발을 유도하되, 준주거지역 으로의 용도지역 변경은 지구단위계획 수립기준과의 정합성 등을 고려하여 신중을 기해야 한다. 주거중심형-비역세권(준공업지역)은 공공 주도의 관리가 요구되며, 공동주택 위주로 편중되지 않도록 공업지역기본계획상 입지별 전략과 연계해야 한다.

2. 사전검토 체계 및 체크리스트 마련
무분별한 제안에 따른 행정력 낭비를 방지하기 위해 군·구의 행정 요건 스크리닝에서 시·지원기구의 법정 사전검토로 이어지는 투트랙(Two-Track) 체계를 도입해야 한다. 또한 도심 복합개발 사업의 특성을 고려한 체크리스트를 마련하여 사업의 타당성을 판단해야 한다.

3. 사전검토 운영위원회 운영
「인천광역시 도심 복합개발 지원에 관한 조례」 제7조 제2항의 전문가 자문 사항을 「복합개발계획 수립지침」 제22조 제4항의 사전검토 운영위원회와 연계·결합할 필요가 있다. 사전검토 운영위원회는 신속한 의사결정을 위해 10명 내외의 규모로 구성하되 행정의 규제력, 전문가의 식견, 지원기구의 객관적 분석력을 결합한 민·관·공 협의 체계로 구축하는 방안을 제안한다.

4. 복합개발사업 지원기구 구성
유형별 리스크 관리와 전문성 확보를 위해 인천도시공사의 조직을 단계적으로 보강하여 지원기구로서의 수행 가능성을 타진해야 한다. 이와 동시에 전국 단위의 데이터와 검증 역량을 갖춘 한국부동산원(공사비 검토·공공기여 검증)과 주택도시보증공사(금융구조 안정성 검토·공공-사업시행자-토지등소유자 간 조정)를 지원기구로 추가 검토하여 유기적인 역할 분담 체계를 구축해야 한다.

도심 복합개발 사업 운영을 위한 제언

도심 복합개발을 위한 규제 특례는 민간에 부여되는 단순한 혜택을 넘어 도시경쟁력 제고를 위한 전략적 유인책으로 기능해야 한다. 다만 복합개발로 발생하는 계획이득은 ‘허용용도 완화’, ‘용도지역 변경’, ‘용적률 완화’ 등 사업별로 그 속성이 상이하므로 공공기여량 산정을 위한 토지가치상승분 감정평가와 정밀하게 연계하여 판단해야 한다. 이에 후속 연구를 통해 인천 지역의 현실을 반영한 공공기여 기준 마련이 필요하다. 아울러 도심 복합개발 사업의 안정적인 운영을 위해서는 ‘인천형 선도사업의 선제적 기획·발굴’, ‘전문 지원기구와의 업무협약을 통한 전문성 강화’, 그리고 ‘생애주기 맞춤형 주거복지 등 인천시 주요 정책과의 연계’가 체계적으로 이루어져야 한다. 이를 바탕으로 일선 행정 부담을 완화하고 전문성을 강화함으로써 실효성 있는 도심 복합개발 사업 운영체계를 완성해야 한다.

[1] 서론
1. 연구의 배경 및 목적
2. 연구의 내용 및 범위

[2] 도심 복합개발 사업 관련 동향 및 추진여건 검토
1. 도심 복합개발 사업 관련 동향
2. 제도·정책 여건 및 시사점
3. 추진체계 여건 및 시사점

[3] 도심 복합개발 사업유형 및 추진단계별 쟁점 분석
1. 도심 복합개발 사업 주요 쟁점
2. 사업유형별 주요 쟁점
3. 추진단계별 주요 쟁점
4. 소결

[4] 인천 도심 복합개발 사업체계 구축 방안
1. 규제 특례 및 공공기여 운영 방향
2. 사전검토 체계 및 체크리스트 마련
3. 사전검토 운영위원회 운영
4. 복합개발사업 지원기구 구성

[5] 결론
1. 연구요약
2. 정책제언