“국제개발 원조에서 미중 협력의 역사”

“A History of U.S.-China Cooperation on Development Aid”

Asia Society Policy Institute가 6월 19일 발표한 「A History of U.S.-China Cooperation on Development Aid」는 미중 간 개발원조 협력의 역사적 전개를 구체적인 사례 중심으로 조명하며, 협력의 성과와 한계, 향후 방향성을 평가하고 있다.

국제개발협력은 흔히 미중 관계에서 부차적 영역으로 취급되지만, 실상 이는 양국 외교전략에서 중요한 수단으로 기능해 왔다. 과거 미국은 USAID(국제개발처)를 중심으로, 중국은 상무부(MOFCOM)를 중심으로 개발협력을 외교의 축으로 삼아왔다. 양국의 정책 접근법에는 큰 차이가 있었지만, 2000년대 이후 미중 간 개발협력은 실제로 수차례의 공식적 조율과 실행을 통해 의미 있는 성과를 창출한 바 있다.

2008년 G8 개발장관회의 계기, 미측은 중국 상무부에 개발협력에 관한 양자대화를 제안하였고, 이후 실무자 협의가 시작되어 2012년까지 정기적 고위급 대화로 이어졌다. 특히 2009년 출범한 미중 전략경제대화(S&ED)는 농업, 보건, 인적자원 등에서 삼자(trilateral) 협력을 구체화하는 플랫폼이 되었으며, 이는 개발협력의 외연을 넓히는 전환점이 되었다.

대표적인 사례로는 콩고민주공화국(DRC)의 잉가 3(Inga 3) 수력발전 사업이 있다. 이 사업은 미중 양국이 공동으로 중국 국유기업(시노하이드로, 세양그룹 등)의 참여를 논의하며 진전을 보였으나, 2016년 세계은행이 DRC 정부의 전략 변경에 따라 자금지원을 철회하면서 중단되었다.

2015년 9월, 양국은 「미중 개발협력 양해각서(MOU)」를 체결하고, MOFCOM과 USAID 간 연례 협의체를 출범시켰다. 양해각서는 식량안보, 농업, 공중보건, 재난구호, 인도주의 지원 등 다양한 글로벌 개발 이슈를 논의하고, 성과와 과제를 공유하며 신규 협력사업을 발굴하는 틀이 되었다.

이후 양국은 아프가니스탄 외교관 공동 훈련 프로그램(2012~2015년)을 운영하며 삼국 협력의 대표 사례를 만들었다. 아프간의 안정과 역량 강화를 위해 외교, 커뮤니케이션, 행정 분야 교육을 제공하였고, 워싱턴과 베이징에서 각각 교육을 진행했다. 이는 양국의 아프간 안정을 위한 공동의 책무 인식을 보여주는 상징적 협력이었다.

이 경험은 동티모르 농업기술 지원사업으로 이어졌다. 2013년 미중-동티모르 3자 MOU가 체결되어 양국 전문가가 현지 농민에게 옥수수(중국), 콩과 양파(미국) 재배기술을 교육하였다. 다만 현지에서는 양국이 별도 프로그램을 병행하여 공동성은 다소 제한되었다. 그럼에도 불구하고 이 사업은 2016년 양식업 지원 2단계 사업으로 확장되었으나, 미중 간 긴장 심화로 2017년 중단되었다.

보다 성공적인 협력 사례는 2014년 서아프리카 에볼라 사태에서의 공중보건 대응이다. 미중 CDC는 시에라리온, 라이베리아 등 현장에서 협력하였으며, UN 안보리에서 공동 성명을 통해 팬데믹 대응을 촉구하였다. 이 과정에서 미국이 15년간 지원해 온 중국 역학 훈련 프로그램의 수료자들이 투입되었다는 점은 양국 간 기술 협력의 실제적 성과를 보여준다.

이러한 경험은 아프리카 질병통제센터(Africa CDC)의 공동 설립으로 연결되었다. 2015년 양국은 AU(아프리카연합)와의 협의를 통해 Africa CDC 건립을 지원하기로 하고, 연례회의를 통해 기반시설, 정보시스템, 전문인력 훈련 등을 지원했다. 이는 코로나19 팬데믹 초기 Africa CDC가 주도적 대응 주체로 기능하는 데 중요한 기반이 되었다.

그러나 트럼프 1기 행정부의 등장과 함께 S&ED 및 연례개발협의체가 폐지되면서, 이 같은 협력 메커니즘은 사실상 단절되었다. USAID의 기능 약화 및 국무부 이관, 미중 전략 경쟁 격화는 양국 간 협력의 구조적 장애 요인이 되었다.

그럼에도 Asia Society Policy Institute는 ‘구조적 비충돌(structured deconfliction)’ 전략을 제안한다. 이는 양국이 직접 협력하지 않더라도, 제3국과의 조율을 통해 중복·비효율을 피하고 상호보완을 도모하는 방식이다. 미중이 각각 상이한 개발모델을 제시하고 있으나, 서로의 빈틈을 메우는 형식으로 개도국의 수요에 보다 효과적으로 대응할 수 있다는 것이다.